Réflexion sur la transformation de la ZLECAf en union douanière.

Il a été avancé que la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAF), qui est conçue comme une zone de libre-échange (ZLE), devrait être transformée en une union douanière (UD) afin de faire progresser l’intégration économique du continent. L’article 3 de l’accord établissant la ZLECAF stipule en effet que l’un des objectifs généraux de la ZLECAF est de « jeter les bases de l’établissement d’une union douanière continentale à un stade ultérieur ».

Cette disposition ne précise pas ce qui est nécessaire pour jeter les bases d’une CU, ni quand et comment cela devrait se produire. Il semble prudent de dire qu’une telle entreprise ne sera lancée que lorsque les États parties à la ZLECAF conviendront que les conditions sont réunies pour s’engager dans cette voie. Il sera difficile de négocier et d’adopter, par consensus, l’accord requis lorsque 54 pays à des stades de développement économique très différents sont impliqués. Les complications rencontrées pour finaliser les négociations de la ZLECAf, lancées en 2015 et toujours inachevées, rappellent les défis à relever si l’on doit convenir d’une UC, qui a des conséquences considérables et implique des règles plus strictes.

La poursuite de l’intégration régionale nécessite un compromis conceptuel entre la perte de souveraineté nationale d’une part, et les avantages économiques et commerciaux d’autre part.

Lorsque les pays concluent des accords d’intégration, ils acceptent de respecter certaines règles qui limiteront leur capacité à prendre des décisions indépendantes sur des questions liées au commerce, telles que la protection des industries nationales contre la concurrence étrangère ou la modification des tarifs douaniers nationaux d’une manière qui soulève des questions quant à la légalité de leurs actions. Plus l’intégration est poussée, plus les obligations sont lourdes et plus la perte de « souveraineté » est importante.

La tension perçue entre la souveraineté et les avantages économiques se vérifie dans tous les cas où les pays deviennent parties à des accords internationaux juridiquement contraignants, que ce soit au niveau multilatéral ou régional. En 2004, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a publié le rapport Sutherland, qui dit ceci.

L’acceptation de presque tous les traités implique le transfert d’un certain pouvoir de décision des États vers une institution internationale. En général, c’est exactement la raison pour laquelle les « nations souveraines » acceptent de tels traités. Elles réalisent que les avantages de l’action coopérative qu’un traité améliore sont plus importants que les circonstances qui existent autrement. En effet, l’Organe d’appel a fait le commentaire suivant : Il est évident que dans l’exercice de leur souveraineté et dans la poursuite de leurs intérêts nationaux respectifs, les membres de l’OMC ont conclu un marché. En échange des avantages qu’ils comptent retirer en tant que membres de l’OMC, ils ont accepté d’exercer leur souveraineté conformément aux engagements qu’ils ont pris dans l’Accord sur l’OMC ».

La décision de devenir partie à un accord commercial fondé sur des règles est un acte de souveraineté. Un État n’est lié par les dispositions d’un traité que lorsqu’il l’a ratifié et que le traité en question est entré en vigueur pour lui, ou si l’État en question a adhéré à un traité déjà en vigueur. La ratification et l’adhésion sont toutes deux des actes accomplis par les organes suprêmes de l’État, conformément à la constitution nationale. Si les parties à un accord commercial sont libres d’invoquer la « souveraineté » pour justifier le non-respect ultérieur de leurs obligations, et si elles sont toutes libres de le faire, il ne peut y avoir de sécurité juridique et de prévisibilité sur les marchés. La raison d’être de la conclusion de tels accords disparaîtrait. La souveraineté ne permet pas de violer des obligations acceptées de plein gré.

Les régimes commerciaux fondés sur des règles disposent d’un système efficace de règlement des différends. Ces accords contiennent également des dispositions relatives aux exceptions et à la mise en œuvre de mesures correctives commerciales et de mesures de sauvegarde. Ces dispositions peuvent être invoquées sous certaines conditions, mais la question de savoir si elles ont été appliquées correctement est justiciable.

Le ZLECAf contient un protocole détaillé de règlement des différends inspiré du mémorandum d’accord sur le règlement des différends de l’OMC, mais il est peu probable que les États parties l’utilisent. Dans les communautés économiques régionales (CER), les gouvernements des États membres/partenaires ne s’opposent jamais les uns aux autres en ce qui concerne les litiges relatifs à la mise en œuvre ou à l’interprétation de ces accords. Il existe des cours de justice régionales au sein du COMESA, de la CEDEAO et de la CAE, mais elles n’ont jamais été saisies de litiges déposés par les États membres/partenaires. Lorsque le tribunal de la SADC a déclaré en 2008 que l’expropriation zimbabwéenne de terres privées sans compensation était illégale, il a rapidement été aboli. Tous les États membres de la SADC ont accepté la proposition du président Mugabe en ce sens. La SADC n’a pas de cour de justice régionale.

Dans ce contexte, les accords d’intégration régionale de l’Afrique semblent être des constructions politiques et des travaux en cours. De nombreuses dispositions des instruments juridiques des CER appellent à la « coopération » entre les États membres. L’adhésion à la CAE (qui, sur le papier, est une CU) en est un exemple. La RDC, la Somalie et le Sud-Soudan en sont membres[4], mais ne sont pas en mesure de respecter toutes les obligations prévues par les instruments juridiques de la CAE. Il a été écrit que le principal défi auquel est confrontée la CAE est de « préserver la qualité du corpus croissant de droit communautaire, de contrôler le respect des règles et de rendre le droit de la CAE contraignant et applicable au sein des systèmes juridiques nationaux ».

Les préoccupations concernant la perte de souveraineté dans les accords d’intégration régionale africains se manifestent dans la conception et la pratique de ces accords. Ils ne disposent pas d’institutions supranationales ayant le pouvoir d’agir au nom du collectif ou de faire respecter les régimes juridiques pertinents par les États membres.

La perte de souveraineté n’est pas la seule raison pour laquelle une CU ZLECAf serait problématique. Il faut d’abord déterminer qu’une UC à l’échelle du continent stimulerait le commerce intra-africain de biens et de services d’une manière qui ne serait pas possible dans le cadre d’une ZLE, dont l’accord est beaucoup plus facile à mettre en œuvre.

Une UC est un accord d’intégration « profonde » dans lequel les États membres doivent se conformer à des règles contraignantes pour préserver un territoire douanier unique (il n’y a pas de droits de douane sur les marchandises échangées entre les États membres de l’UC) et un tarif extérieur commun (TEC). Les tarifs sont des obligations collectives et les accords commerciaux avec des tiers ne peuvent être conclus que conjointement. D’autres problèmes se posent, comme la perte des recettes douanières, qui constituent toujours une source de revenus importante pour de nombreux gouvernements africains. Les besoins nationaux doivent être satisfaits. Les États partenaires de la CAE, dont le Kenya, ont adopté l’utilisation du sursis d’application du TEC de la CAE et des systèmes de remise de droits comme moyen de protéger les industries nationales naissantes et de stimuler la fabrication pour l’exportation.

Le véritable défi consiste désormais à finaliser les négociations de la ZLECAf et à mettre en œuvre ce régime détaillé de manière efficace et complète. Il s’agirait là d’une avancée majeure et suffisante.

The real challenge now is to finalise the AfCFTA negotiations and to implement this detailed regime effectively and comprehensively. That would be a major and sufficient achievement.

Source: Syndicats et commerce: Guide de l’Accord commercial continental africain

REFERENCES

^[1] The Future of the WTO: Addressing Institutional Challenges in the New Millennium. Peter Sutherland, a former Director-General of the GATT and the WTO, chaired the Consultative Board responsible for the Report.

^[2] At p 29 of the Report. The case referred to is Japan Alcoholic Beverages II, 1996 p 16.

^[3] In Mike Campbell (Pvt) Ltd and Others v Republic of Zimbabwe (2/2007) [2008] SADCT 2 (28 Nov 2008).

^[4] EAC Secretariat, ‘EAC Partner States’

^[5] Binda, E. 2017. The Legal Framework of the EAC

^[6] Bukachi, F., Kasibo, A. & Kavoya, J. 2021. A Comparative Evaluation of the Impact of Stays of Applications and Duty Remission Schemes On Customs Revenue at KRA.